Hamburg: Doppischer Produkthaushalt auf Landesebene eingeführt

Hamburg hat seit Ende 2013 eine neue Landeshaushaltsordnung (LHO), die erstmals für ein Bundesland einen doppischen Produkthaushalt vorgibt. Die Hamburgische Bürgerschaft, das Landesparlament, hat diese Mitte Dezember einstimmig beschlossen. Mit der vollständigen Novellierung der LHO setzt Hamburg den Schlussstein eines über zehnjährigen Modernisierungsprozesses des staatlichen Haushaltswesens. Ab 2015 wird der Landeshaushaushalt vollständig auf einen doppischen Produkthaushalt mit dezentraler Ergebnisverantwortung umgestellt sein. Die Hansestadt behauptet damit neben Hessen eine Spitzenposition unter den Bundesländern bei der Modernisierung des Haushaltswesens.

Begonnen hatte der Modernisierungsprozess, den die Bürgerschaft 2002 angestoßen hatte, mit der Erfassung und der Bewertung des Vermögens der Stadt, die 2006 in die erste Eröffnungsbilanz der Kernverwaltung eines Bundeslandes mündeten. 2007 legte der Senat dann die Eröffnungsbilanz für den Konzern Hamburg mit rund 400 Beteiligungen vor, die seitdem fortgeschrieben wird. Dem Projekt Neues Haushaltswesen Hamburg (NHH) oblag es in der Folge, neben der Umstellung des Rechnungswesens auch die Haushaltsplanung, -bewirtschaftung und -steuerung in Hinblick auf einen doppischen, an Zielen und Wirkungen orientierten Produkthaushalt weiterzuentwickeln und ab 2010 in Auswahlbereichen zu erproben. Nach einer Zwischenevaluierung des NHH im Jahr 2010 wurde das Vorhaben 2011  neu aufgesetzt, wobei die Eckpunkte erstmals in enger Abstimmung zwischen dem Senat und den fünf in der Bürgerschaft vertretenen Fraktionen entwickelt und vom Parlament dann im Rahmen eines aus seiner Mitte entwickelten Antrags einstimmig beschlossen wurden. Mit diesem fortan als Strategisches Neues Haushaltswesen (SNH) bezeichneten Vorhaben wurde die Komplexität reduziert, um es für die Verwaltung handhabbarer zu machen, und die zuvor sehr hohe Budgetflexibilität wurde durch eine neue Ermächtigungsstruktur den parlamentarischen Erfordernissen angepasst.

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Protagonisten des SNH: Rechnungshofdirektor Häfner (li.), Haushaltspolitiker Jan Quast MdHB (re.)

Das SNH nutzt die Möglichkeiten, die das Haushaltsgrundsätzegesetz seit Mitte 2009 eröffnet. Die neue LHO bestimmt, dass der Haushalt „nach Produkten gegliedert, aufgestellt, bewirtschaftet und abgerechnet (Produkthaushalt)“ wird (§3 LHO). Produkte werden zu Produktgruppen und diese zu Aufgabenbereichen zusammengefasst. Ermächtigt werden künftig die Kostenkonten, die gemeinsam mit den Erlöskonten auf Ebene der Produktgruppen jeweils in einem Ergebnisplan veranschlagt werden. Das NHH hatte noch eine Ermächtigung von Globalbudgets auf Ebene der Aufgabenbereiche vorgesehen. Die Gliederung unterhalb der Einzelpläne in voraussichtlich rund 80 Aufgabenbereiche und bis zu 250 Produktgruppen orientiert sich an den Organisationsstrukturen der Verwaltung, um so auch den Gedanken der Zusammenführung von Fach- und Ressourcenverantwortung umzusetzen, einem Kernelement des SNH, wie zuvor schon des NHH.

Grundlage für die Mittelzuweisung sind künftig Leistungszwecke, die über Produkte, Ziele und Kennzahlen im Haushaltsplan beschrieben werden. Plan und Zielerreichung wird über Kennzahlenwerte dargestellt, über deren Entwicklung neben der Haushaltsrechnung auch unterjährige Quartalsberichte informieren, die in unterschiedlicher Tiefe und Umfang über den Haushaltsverlauf Auskunft geben.

 Neben den Elementen eines doppischen Produkthaushalts umfasst die neue LHO auch Regelungen im Zusammenhang mit der Schuldenbremse, die seit 2012 mit Artikel 72 Hamburgische Verfassung auch im Stadtstaat Verfassungsrang hat und erstmals mit dem Doppelhaushalt 2019/2020 greifen soll. So geht Hamburg u.a. hinsichtlich der Konjunkturkomponente eigene Wege, die vom als zu komplex und zu wenig transparent empfundenen Konjunkturbereinigungsverfahren des Bundes abweichen und den langjährigen Trend der Steuererträge als Vergleichsgröße heranziehen. Auf diese Thematik soll an dieser Stelle aber nicht vertiefend eingegangen werden.

Die jetzt beschlossene LHO ist Grundlage für die Aufstellung des Doppelhaushalts 2015/2016, den der Senat im Sommer 2014 vorlegen will. Nachdem die vier Einzelpläne der Finanz-, der Justiz-, der Innenbehörde und der Behörde für Wissenschaft und Forschung bereits seit 2013 nach dem SNH bewirtschaftet werden und per 1.1.2014 weitere fünf Einzelpläne übergeleitet worden sind, werden ab 2015 dann alle Einzelpläne doppisch bewirtschaftet.

Durch die Ergänzung des Haushaltsplans um ergebnis- und ressourcenverbrauchsorientierte Informationen entsteht mehr Transparenz über die finanzielle Lage. Zusammen mit der den Informationen über die Erreichung der produktbezogenen (politischen) Ziele sollen Senat und Bürgerschaft künftig die Grundlage für eine bessere Planung und Steuerung erhalten, die zugleich die Chance für eine generationengerechtere Politik eröffnet. Inwieweit diese Zielsetzung eintritt wird spätestens mit der im Gesetz für 2021 eingeforderten Evaluierung zu bewerten sein.

Jan Quast

Mitglied der Hamburgischen Bürgerschaft

Haushalts- und finanzpolitischer Sprecher der SPD-Bürgerschaftsfraktion

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