Hamburgs Straßen instand halten: Einführung eines Pavement Management System (PMS)

Das gesamte Straßennetz der Freien und Hansestadt Hamburg beträgt rund 4.000 km, die sich in 550 km Hauptverkehrsstraßen und 3.450 km Bezirksstraßen aufteilen. Als Träger der Straßenbaulast hat die Freie und Hansestadt Hamburg die Verpflichtung dafür zu sorgen, dass ihre Straßen allen Anforderungen der Sicherheit und Ordnung genügen. Dieser Verpflichtung muss nachgekommen werden, denn eine leistungsfähige Verkehrsinfrastruktur ist im Interesse aller Hamburgerinnen und Hamburger und stellt eine zentrale Voraussetzung für einen starken Wirtschaftsstandort Hamburg dar. Die Behörde für Stadtentwicklung und Umwelt (BSU) ist mit der Anpassung der Straßen, der Fuß- und der Radwege an die Bedürfnisse aller Verkehrsteilnehmer für ein wertvolles Wirtschaftsgut verantwortlich. Dieses Gut muss gepflegt und erhalten werden. Der Buchwert des Anlagevermögens Hamburger Straßen betrug Ende 2007 allerdings nur noch 1,5 Mrd. Euro und damit weit weniger als die Hälfte vom ursprünglichen Herstellungswert von 3,9 Mrd. Euro.
Das primäre Ziel des Pavement Management Systems ist es, dem zunehmenden Substanzverlust und damit einem Verlust des Anlagevermögens der Freien und Hansestadt Hamburg entgegen zu wirken. Straßen, Fuß- und Radwegen sind unter den Einwirkungen von Klima und Verkehr einem Ermüdungs- und Verschleißprozess ausgesetzt, der langfristig zu einem vollständigen Verlust dieses Anlagevermögens führen kann. Die Entwicklung wird durch Straßenaufbrüche der Leitungsträger häufig noch beschleunigt. Hingegen können Verschleiß und Zerstörung mit Hilfe eines PMS durch gezielte Erhaltungsmaßnahmen verlangsamt bzw. umgekehrt werden.
Das Pavement Management System bietet die Grundlage Erhaltungsstrategien zu entwickeln und ein Optimum an Effizienz in Bezug auf den Einsatz von Erhaltungsmaßnahmen und den Zustand der Straßen zu erreichen. Ein Hauptziel des PMS ist die nachvollziehbare, wirtschaftliche Erhaltung des Straßennetzes. Das bedeutet, dass die BSU entscheiden kann, welche Erhaltungsmaßnahme zu welchem Zeitpunkt (Erhaltungsstrategie) an jedem Abschnitt des betrachteten Straßennetzes vorzunehmen ist. Diese Entscheidungen können aber nur getroffen werden, wenn klare Zielvorstellungen (Entscheidungskriterien) definiert werden, denn die eingesetzten Mittel zur Straßenunterhaltung sollen da eingesetzt werden, wo sie den größten Nutzen erzielen. Das PMS liefert als Ergebnis den Finanzbedarf, den optimalen Eingriffszeitpunkt, die Maßnahmenalternative mit der größten Wirkung und letztendlich die Veränderung des Zustandsniveaus nach Durchführung der Maßnahme.
Weitere wichtige Hauptziele, die durch ein PMS unterstützt werden, sind der Erhalt der Verkehrssicherheit, die Vorausberechnung des Finanzbedarfes und die Gewährleistung der Umweltverträglichkeit. Das PMS bietet durch die Wahl der entsprechenden Erhaltungsmethoden eine Minimierung des Material- und Energieverbrauches.

Der Rechnungshof hat in seinem Jahresbericht 2010 festgestellt, dass die bisherigen Aufwendungen für die Erhaltung und den Ausbau der Straßen nicht ausreichen, um einem weiteren Werteverfall entgegenzuwirken. Angesichts des großen Straßennetzes ist nur mit der Einführung eines IT-gestützten Pavement Management Systems gewährleistet, fundierte Aussagen über den funktionellen und strukturellen Zustand von Straßen zu treffen, um so die Notwendigkeit von Instandsetzungsmaßnahmen besser steuern zu können und damit die Haushaltsmittel gezielt und zum richtigen Zeitpunkt einzusetzen. Dieses Ziel wurde auch im Haushaltsplan 2009/2010 in der Produktgruppe 03 formuliert: „Verbesserung der wirtschaftlichen Unterhaltung und Instandsetzung von Straßen unter Bedarfsgesichtspunkten und Finanzierungsmöglichkeiten.“
Bereits Ende der 90er Jahre hatte die BSU für rund 0,5 Mio. Euro eine Straßeninformationsbank (SIB) zur Anpassung an bundesweite Standards und den Stand der Technik erworben. In dieser SIB hätten die verschiedenen Dienststellen die Daten über die Hamburger Straßen zentral und elektronisch verwalten können. Eine Regelung, mit der die Fortschreibung der Daten in der SIB sichergestellt werden könnte, liegt aber nicht vor. Im Gegenteil, den Bezirksämtern sind Existenz und speziell die Möglichkeiten der SIB weitgehend unbekannt. In einer Schriftlichen Kleinen Anfrage (Drs. 19/5716) führte der Senat hierzu aus, dass eine Beteiligung der Bezirksämter bislang nicht vorgesehen war. Der Rechnungshof hat die BSU und die Bezirksämter nun aufgefordert, für ihr jeweiliges Straßennetz ein nutzbares PMS zeitnah einzuführen und die dafür erforderliche Datenbasis über eine umfassende SIB zu schaffen. Mit dem Kauf dieser Straßeninformationsbank und der fortwährenden Aktualisierung (siehe Drs. 19/5716) ist somit bereits eine wichtige Grundlage für den Aufbau und die Einführung eines Pavement Management System vorhanden.
Das Neue Haushaltswesen Hamburg (NHH) mit den Aspekten der Wirkungsorientierung und der Darstellung des Werteverzehrs ließe sich ohne die Daten aus dem PMS überhaupt nicht umsetzen. Der Rechnungshof führt hierzu in seinem Jahresbericht aus, dass im NHH der ergebnisorientierten Steuerung eine maßgebliche Bedeutung zukommt. Voraussetzung für eine an Zielen orientierte Steuerung ist, dass zunächst eindeutige Ziele, für die eine Erfolgskontrolle erfolgen kann, festgelegt sind. Eine Erfolgskontrolle anhand der vorhandenen Kennzahlen ist jedoch nicht möglich, weil Kennzahlen zum Straßenzustand für den Großteil der Bezirksstraßen nicht vorliegen. Damit fehlt es auch an einer Grundlage für eine Wirkungskontrolle.
Der Begriff „Pavement“ beschreibt im Übrigen im Britischen Sprachbereich den Fußweg, im Amerikanischen bedeutet es aber die Fahrbahn, die aus Asphalt hergestellt wurde. Für die Namensgebung des Management Systems wurde die Amerikanische Übersetzung gewählt, d.h. bis jetzt sind in Deutschland nur PMS für Straßen eingeführt worden. Daher muss es die grundsätzliche Überlegung geben, ob dieses System nicht auch für Fuß- und Radwege umzusetzen und anzuwenden ist. Im ersten Schritt ist es allerdings sinnvoll, das PMS nur für die Straßen auszuarbeiten und sodann in einem zweiten Schritt die Erfahrungen auf ein PMS für die Fuß- und Radwege in Hamburg zu übertragen.

Die Bürgerschaft möge deshalb beschließen:
Der Senat wird aufgefordert,
1. ein Pavement Management System für das gesamte Straßennetz der Freien und Hansestadt Hamburg einzuführen und
2. der Bürgerschaft bis zum 31.12.2010 darüber zu berichten sowie
3. nach Einführung des Pavement Management Systems für das Straßennetz das System in einem zweiten Schritt auf alle Fuß- und Radwege auszuweiten.

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