Von der Kameralistik über die Doppik zur ergebnis-orientierten Budgetierung*
von Jan Quast und Volker Wiedemann
Einleitung
Senat und Bürgerschaft der Freien und Hansestadt Hamburg haben aus der seit über einem Jahrzehnt anhaltenden Diskussion um die Schwächen eines auf der Kameralistik basierenden öffentlichen Haushaltswesen Konsequenzen gezogen und einen Reformprozess begonnen, der das Hamburger Haushaltswesen phasenweise von der Kameralistik auf die an kaufmännischen Regeln ausgerichtete Buchführung (Doppik) umstellt.
Nachdem die Doppik als Methode der Rechnungslegung mit dem Jahresabschluss 2006 zunächst für den Kernhaushalt Hamburgs angewendet und mit dem Abschluss 2007 auf den Konzern der Freien und Hansestadt Hamburg mit fast 400 städtischen Beteiligungen ausgeweitet wurde, werden seit 2006 auch Haushaltsplanung, -steuerung und -bewirtschaftung auf das kaufmännische System umgestellt. Durch die nunmehr konsequente Implementierung der kaufmännischen Buchführung und Steuerung erhält die Hamburger Verwaltung die betriebswirtschaftliche Grundlage für eine bereits im Neuen Steuerungsmodell angelegte ergebnisorientierte Budgetierung.
Das notwendige Instrumentarium für Budgetierung und Budgetüberwachung stellt eine Kosten- und Leistungsrechnung bereit, die schrittweise in allen Behörden eingeführt wird. Als Technologie kommt dabei neben dem SAP ERP(¹) erstmals auch das SAP Netweaver BI (²) zum Einsatz, das die Planungsprozesse und die Überwachung der Budgetausschöpfung unterstützt.
Zielszenario Doppik
Nachdem das Haushaltswesen in Hamburg bereits seit Mitte der 1990er Jahre durch die Einführung von Elementen des Neuen Steuerungsmodells schrittweise modernisiert wurde, hat der Senat auf Basis eines einstimmigen Ersuchens der Hamburgischen Bürgerschaft entschieden, eine neue konzeptionelle Grundlage für den Haushalt zu schaffen und dazu 2003 ein „Projekt Doppik“ eingesetzt. Dieses konzentrierte sich zunächst auf die Erfassung und Bewertung des städtischen Vermögens mit dem Ziel der Erstellung einer Bilanz und einer kaufmännischen Ergebnisrechnung. Im Vordergrund stand der Gewinn an Transparenz und Information über die Vermögens-, Ertrags- und Finanzlage der Stadt unter Einsatz der kaufmännischen Methodik, während die kamerale Haushaltsplanung und -bewirtschaftung weiterhin Bestand hatte.
In dem von dem Projekt verfolgten „Zielszenario Doppik“ war allerdings von Anfang an die Veränderung des Haushaltswesens in seinem Kern angelegt. Die betriebswirtschaftlich ausgerichteten Reforminstrumente sollten zur Norm werden und die Kameralistik insgesamt ablösen. Das dreistufige Modell zur Erreichung des Zielszenarios umfasste in der ersten Phase die Reform des Rechnungswesens, wobei in eine doppische Systematik übergeleitete kamerale Daten um fehlende, kaufmännisch ermittelte Informationen, wie bspw. über Abschreibungen und Rückstellungsbedarfe, ergänzt wurden. In der zweiten Phase, der sog. Übergangsphase, werden sukzessive doppische Elemente in die Haushaltsplanung und -bewirtschaftung aufgenommen. In der dritten Phase wird schließlich das Zielszenario erreicht, in dem das kamerale Haushaltswesen vollständig durch die Doppik und ergebnisorientierte Budgetierung abgelöst ist.
Mit der Vorlage der ersten doppischen Bilanz und Ergebnisrechnung eines Bundeslandes für das Haushaltsjahr 2006 im August 2007 war die erste Phase erfolgreich abgeschlossen. Ein weiterer bedeutender Meilenstein ist der im November 2008 vorgestellte, erste doppische Konzernjahresabschluss eines Bundeslandes, in dem neben dem Kernhaushalt der Hamburgischen Verwaltung auch 390 Beteiligungen einbezogen wurden.
Abbildung 1: Dreistufiges Phasenmodell zur projektgetriebenen Ablösung der Kameralistik in Hamburg
Die Realisierung des Zielszenarios ist zunächst den Projekten Neues Haushaltswesen Hamburg (NHH) und Neues Ressourcenverfahren (NRV) übertragen worden. Das Mitte 2006 eingerichtete Projekt NHH entwickelt die Grundlagen, um künftig Leistungen und Ressourcenverbrauch der Stadt im Interesse von Zukunftssicherheit und Generationengerechtigkeit besser analysieren und steuern zu können. Um künftige Haushalte an vereinbarten Zielen, politischen Leitbildern oder dem Regierungsprogramm auszurichten, werden Planungs- und Steuerungsmechanismen entwickelt. Ziel ist es ein einheitliches System zu schaffen, in dem Budget begründende Leistungszwecke mit den finanziellen Ressourcen fachlich und technisch zusammengeführt werden.
Während das Projekt NHH sich auf die konzeptionellen Veränderungen konzentriert, stehen bei dem zeitgleich eingesetzten Projekt NRV die erforderlichen technischen Neuerungen im Haushalts- und Rechnungswesen im Vordergrund, um ein technisch integriertes System von fachlichen und finanziellen Daten zu schaffen, das transparente, reproduzierbare und prüffähige Informationen bereitstellt, die zur Zielerreichungskontrolle und für Zeit- und Quervergleiche herangezogen werden können.
Zum einen hat das Projekt daher die Aufgabe die Einführung der Doppik auf der technischen Ebene durch die Implementierung eines geeigneten Systems zu vollenden. Zum anderen soll NRV im Ergebnis ein System bereitstellen, das eine verbindliche Haushaltsplanung durch Abbildung der Sollwerte, eine effiziente Haushaltssteuerung durch Unterstützung der Analyse von Abweichungen zwischen Soll- und Istwerten sowie eine abschließende Haushaltsrechnung durch Feststellung der Istwerte unterstützt. Vor allem mit der Implementierung eines solchen integrierten kaufmännischen Planungs-, Steuerungs- und Abrechnungssystems beschreitet Hamburg einen neuen Weg.
Anfang 2009 sind die unter einer Leitung stehenden Projekte NHH und NRV auch formal zu einem Projekt zusammengeführt worden.
Technische Realisierung
Das Projekt Doppik bildete das neue Rechnungswesen noch im bestehenden kameral ausgerichteten Modul des SAP R/3-System ab, wobei die im Hintergrund vorhandene Sachkontenfindung bereits für die Doppik genutzt wurde. Der Auftrag des Projektes NHH sieht vor, das Altsystem bis 2013 schrittweise abzulösen. Um die neuen fachlichen Anforderungen zu unterstützen, wird ein neues SAP ERP-System aufgesetzt, welches über Standardmethoden an ein Business-Intelligence-System (BI)(³) gekoppelt ist. In dem neuen ERP-System werden alle Bewirtschaftungs- und Kassenprozesse, die Prozesse der Kosten- und Leistungsrechnung sowie Teile der Jahresabschlussprozesse abgebildet.
Das SAP BI-System wird zukünftig den Haushaltsplanungs- sowie Teile der Haushaltssteuerungs- und Jahresabschlussprozesse unterstützen. In diesem Zusammenhang wird es
- fachliche, ergebnis- und wirkungsbezogene Informationen mit Finanzinformationen in Form von Kennzahlen zusammenführen,
- einen mehrstufigen Top-down-Planungsprozess adressatengerecht unterstützen,
- die Konsistenz aller für Planungs- und Steuerungsprozesse zu verarbeitenden Daten sicherstellen und
- neben den auf eine hochwertige Druckausgabe hin optimierten formatierten Berichten, (bspw. Haushaltsplan und Haushaltsrechnung), auch vielfältige Standard- (bspw. Budgetberichte) bzw. Ac-hoc-Berichte (bspw. fachspezifische Berichte oder Daten für die Beantwortung parlamentarischer Anfragen) mit zahlreichen interaktiven Analysemöglichkeiten zur Verfügung stellen.
Fachliche Ist-Daten werden aus diversen kennzahlenrelevanten Fachverfahren (4) extrahiert und über ein vorgeschaltetes, auf Basis eines Microsoft SQL Servers realisiertes Datawarehouse an das SAP BI-System übergeben. Dieses vorgeschaltete Datawarehouse bildet eine technische Normierungs-, Prüfungs- und Qualitätssicherungsinstanz der fachlichen Quelldaten.
Abbildung 2: Architektur des BI-Systems
Fazit
Seit Mitte der 90er Jahre hat die Freie und Hansestadt Hamburg ihr Haushaltswesen schrittweise modernisiert. Nachdem zunächst mit dem Neuen Steuerungsmodell eine neue Philosophie in die Verwaltung eingezogen ist, hat die Haushaltsmodernisierung mit der Einführung der Doppik seit 2003 eine zusätzliche Dynamik bekommen. Der Weg, der beschritten wird, stellt an die Beteiligten hohe Anforderungen und wird nur gelingen, wenn alle Verantwortlichen in den Behörden das Vorhaben unterstützen und bereit sind, für die Verwaltung neue, nämlich kaufmännische Methoden zu erlernen und anzuwenden. Zugleich wird den Führungskräften mit dem BI-System ein Instrument an die Hand gegeben, welches nicht nur die neuen Anforderungen und veränderten Prozesse technisch unterstützt, sondern zusätzliche Anwendungen bereitstellt, die hinsichtlich ihrer Analysemöglichkeiten in der Verwaltung bislang unbekannt sind und neue Möglichkeiten eröffnen werden.
* veröffentlicht in Norbert Gronau (Hrsg.), Stein, Röchert-Voigt u.a., E-Government-Anwendungen – Ein aktueller Überblick, Berlin 2010
1 ERP: Enterprises Ressource Planning
Neues Haushaltswesen Hamburg:
Hamburg auf dem Weg zur ergebnisorientierten Budgetierung
Bereits seit Mitte der 1990er Jahre hat die Freie und Hansestadt Hamburg ihr Haushaltswesen schrittweise modernisiert. Nachdem zunächst Elemente des Neuen Steuerungsmodells und erste ergebnisorientierte Ansätze etabliert wurden, sind bis 1997 flächendeckend Produktinformationen eingeführt worden. Eine neue Dynamik gewann die Haushaltsmodernisierung Ende 2002 mit einem einstimmigen Ersuchen der Hamburgischen Bürgerschaft, dem Landesparlament, an den Senat, „ein Konzept zur Einführung eines an kaufmännischen Regeln orientierten Rechnungswesens zu entwickeln“. Das daraufhin eingesetzte Projekt Doppik erfasste und bewertete das Vermögen der Stadt, baute eine Anlagenbuchhaltung auf und erstellte eine Eröffnungsbilanz. Im Sommer 2007 wurde für das Haushaltsjahr 2006 erstmals für die Kernverwaltung eines Bundeslands ein an kaufmännischen Regeln orientierter Jahresabschluss vorgelegt. Ein Jahr später folgte die Konzernbilanz, die neben der Kernverwaltung auch die fast 400 Beteiligungen der Stadt umfasst. Mit Einführung der staatlichen Doppik als Methode der Rechnungslegung hat Hamburg einen wichtigen Schritt getan, um mehr Transparenz über die Vermögens-, Ertrags- und Finanzlage der Stadt herzustellen. Bei der Haushaltsaufstellung, -steuerung und -bewirtschaftung hat die Kameralistik aber weiter Bestand. Das Projekt Neues Haushaltswesen Hamburg (NHH) bereitet seit Mitte 2006 die nunmehr vollständige Ablösung der Kameralistik durch eine systematische Integration der kaufmännischen Rechnungslegung in das Haushaltswesen vor. Die Grundkonzeption des Neuen Haushaltswesens hat der Senat der Bürgerschaft Anfang 2009 in einer Mitteilung (Drucksache 19/2068) dargelegt. Diese sieht neben der Ablösung der Kameralistik eine Reform des Haushaltswesens im Kern durch die Einführung einer ergebnisorientierten Budgetierung vor. Die Drucksache ist zur Beratung in einen eigens eingesetzten Unterausschuss des Haushaltsausschusses überwiesen worden und dort noch anhängig, so dass eine politische Bewertung der in der Bürgerschaft vertretenden Fraktionen aussteht. Weiterlesen →
Zehn Schritte aus der Wohnungskrise
SPD legt Eckpunktepapier zum Wohnungsbau vor
Mit Blick auf die sich stetig verschlechternde Wohnraumversorgung in Hamburg hat die SPD-Bürgerschaftsfraktion ein 10-Punkte-Programm “Schritte aus der Wohnungskrise” vorgelegt.
In ihm fordert die SPD unter anderem die Bereitstellung städtischer Flächen für rund 2000 Wohnungen, eine “Bauoffensive” der städtischen Wohnungsbauunternehmen und eine “maßvolle Verdichtung bebauter Flächen”. Bei der Eigentumsförderung will die SPD einen klaren Schwerpunkt zugunsten von Familien mit Kindern setzen. Weiterlesen →
Hamburg 2020 – Herausforderung Stadtentwicklung
veröffentlicht in „Hamburg – Mut zur Vision“, hrsg. von Michael Neumann, Hamburg 2007
I. Durch Lebensqualität gewinnen
Der internationale Wettbewerb der Metropolen um die Ansiedlung und den Erhalt von Unternehmensstandorten, der demographische Wandel in Deutschland und die Zuwanderung in die Stadt stellen Hamburg vor immer neue Herausforderungen. Diese Herausforderungen stehen dabei in enger Beziehung mit konkreten Zielsetzungen, wie die Reduzierung der Umlandabwanderung, die Verlangsamung von Segregationsprozessen, also der zunehmenden räumlichen Trennung sozialer und ethnischer Milieus, und die Aufwertung benachteiligter Stadtquartiere. Einen wesentlichen Beitrag zur Bewältigung der Zukunftsaufgaben muss die Stadtentwicklungspolitik leisten. Eine kluge Stadtentwicklungspolitik wird dabei auf die Herausstellung und Förderung von Hamburgs Stärken setzen und nicht darauf, andere Metropolen zu kopieren.
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